第四节 基层群众自治制度研究

基层群众自治制度是我国四大政治制度中唯一定型于改革开放时期的基本政治制度。基层群众自治制度主要包括城市居民自治制度、农村村民自治制度、企业职工代表大会制度。基层群众自治具有基层性、群众性和自治性的特点。有关基层群众自治制度研究的主要议题包括：自治制度中治理问题研究、自治制度中治理主体研究和自治制度中行政主导与党建引领的关系等。



一 自治制度中治理问题研究


基层群众自治制度中的治理问题一直是这个研究领域居于主导地位的问题。在相当长一段时间内，一些研究者主要从制度主义的分析视角，以基层群众自治制度为主要研究对象，对社区自治制度的政治意义、运行过程和居民自治等问题开展具体研究。一般认为基层群众自治制度是构筑我国民主政治的制度性基础之一，自治也是现代城市管理的重要依托。桑玉成等认为在城市基层社区民主自治的过程中，可以通过对三维的治理框架有效地构建，也就是构建出制度和结构以及能力的框架后，在宏观的层面来开展法制制度的建设。[104]林尚立认为在社会自治能力发展中，社区的自治发展最具战略意义，社区正逐渐成为中国政治建设的战略性空间。“城市以及城市中的市民在整个国家政治生活中所具有的影响力，决定城市基层群众自治的发展，对中国民主政治建设和发展具有全局性的重要意义。”[105]王春福认为，在基层的发展和建设中坚持自治制度，就是发扬基层民主的过程。加强基层群众自治制度建设，不仅能够加强社会主义民主制度建设，使人民依法直接行使民主权利，而且可以妥善协调好改革发展过程中的各种利益关系，有效化解各种矛盾，确保社会和谐发展。[106]

随着现代治理理论的引进与发展，以及社区事务的复杂性与共治性，越来越多的研究者将自治制度逐渐纳入治理制度的范畴来分析，探讨自治制度运行过程中的现实障碍与问题，更加强调以多元主体参与、协商共治机制等为特征的社区治理体系的构建，以及社区协同治理能力的提升。如徐勇认为，在农村社区建设过程中，必然要创新农村基层管理体制。由自然村落制度到社队村组制度，再向社区制度转变，可以整合资源、完善服务，实现上下互动、城乡一体，并建构起政府公共管理与社区自我管理良性互动，公共服务与社区自我服务相互补充的新型制度平台。[107]



二 自治制度中治理主体研究


在基层群众自治制度的研究过程中，长期以来诸多学者对居委会、村委会、业委会等自治组织予以了重点关注，对其法理地位、组织属性、人员构成、选举程序等做了较为深入的研究。但从研究趋向来看，研究者更加重视对于基层多元组织的整体性分析，强调现代基层治理中的多元组织平台构建与优化，将基层党组织、居委会、村委会、社区工作站、物业服务企业、社会组织、辖区企事业单位、居民自发团体等作为基层群众自治体系加以研究，从“自治组织”到“多元组织”的研究趋向较为明显。

在相当长一段时间内，学者对于基层群众自治组织的研究主要集中在对居委会、村委会、业委会等自治组织的强调和探讨，一般认为其构成了基层治理中的基础性组织平台。如徐勇认为，改革开放以后国内的城市社区自治组织得到了大力发展，其作为社区自治的主要力量，对于城市自治组织开展有效的自我管理和教育以及服务等产生了推进的作用，同时对于社区公共环境的改变，以及社区民众的利益维护和社区和谐发展等方面也起了积极的作用。[108]有学者将居委会的功能定位为收集社区居民意见，向政府反映社区民意，提出解决问题的相关建议并加以实施，动员和组织居民参与社区管理。[109]

从一开始实行村民自治，就存在农村“两委”（村委会与党支部）关系问题的讨论，一般认为，“两委”关系类型大概有如下几种：协调型、包揽型（村支部包揽一切）、游离型（党的领导无法体现）、对立型、一体型。[110]农村社会的这种“二元权力结构”带来诸多矛盾。直接公开的村民选举导入了自下而上的民主权力，与“政党下乡”[111]所建构的自上而下的政党权力发生冲突。尽管党支部有办法操控村委会选举，但此种做法已经失去合法性。陈智明提出，村党支部被排除在农村社区治理结构之外，进而导致了对村委会的制约监督机制不完善，这是村民自治制度的根本缺陷，[112]所以村支部的作用不应该被屏蔽。但也有相反意见，党国英认为村委会出现了“无权的尴尬”，因为选举并未撼动乡村的权威结构，村支部权威还是很大。[113]为了调和“两委”关系，各地进行了多种实践，主要有以下三种：（1）“两票制”。即村党支部的权威也来自村民，村党支部选举前也经过村民投票。（2）“一肩挑”，即村党委书记和村委会主任由一人担任。（3）建立村代会。党支部书记兼任村代会主席，权威高于村委会，从而实现对村委会的控制。[114]传统“乡政村治”体制大有弊病，县政府权责分离，有决策权力却不直接行使基层之政事，乡镇政府行使基层政事却无相应的决策权，能力也不足，结果就是乡政府在治理结构上表现为权小、责大、能弱。为了完成上级任务，只能将行政责任往下延伸，寻找办事的“腿”，导致村委会行政化。[115]

业委会是伴随住房商品化改革，基于房屋产权而生成的新兴自治组织，以财产权为依托的业主组织的大量出现，使得我国基层民主建设直接与财产权相联系。“业主委员会作为一种社会结构的变迁，其产生与发展意味着公民对属于个人私有财产——房产进行自治管理的真正开始，从更深层次看，业主委员会代表着一种新的国家与公民地位或关系的重大调整——业主将成为新的社会结构的主体，并给社区自治与基层民主带来了新的亮点与路径。”[116]张静认为业主维权及业主委员会的出现是居民基于公民私有财产权利诉求而发生的深刻质变，它必然会造就一种新型的公民组织和社会形态，这种组织迥然不同于政府的其他社会组织，它产生于居民选举，服务于居民的财产保护和权利救济，它试图以对等的身份、以合约的形式建构社会关系秩序。[117]

在我国特定的政治环境和制度运行实践中，基层治理事实上是多元组织共处的特定政治空间和社会生活共同体，其治理逻辑既有赖于自治组织基础之上的“自发秩序”构建，也涉及基层党组织、行政组织、社会组织、辖区企事业单位等多元组织“共治秩序”的形成，从自治组织到多元组织的研究趋向愈加明显。如徐勇认为，由于特定的国情和制度背景，中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”，居民自治属于政府主导型自治。而自治的成长，又要求政府下放权力，转变职能，改变领导方式，在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。应以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的关系问题。[118]林尚立认为，基层民主实际上涉及四个主体：人民群众、基层群众自治组织、基层政权和社会组织。[119]燕继荣也认为，社区层面的社会资本投资的目标在于提高社区的凝聚力，增强社区和谐一致，促成社区成员之间的信任与合作。[120]孙柏瑛认为单纯指向“去行政化”的改革往往难以奏效，保证社区居委会的自治权利，需要在国家建设进程中政府行政管理体制的综合改革和整体推动。[