第三节 基层民主理论

基层民主是中国特色社会主义民主政治的基础性工程，代表着最广泛、最大多数人参与的民主实践。自20世纪80年代中后期开始，基层民主的实践和创新在中国不断进行，理论研究也随基层民主创新实践的发展而不断成长，为基层民主实践乃至中国民主政治的发展做出了重要贡献。



一 基层民主研究发展


2005年10月国务院新闻办公室发布《中国的民主政治建设》白皮书，把农村村民自治、城市居民自治和企业职工代表大会制度三个方面界定为基层民主自治体系的主要内容。在基层民主的实践过程中，县、乡两级基层人大和乡镇基层政权的选举方式改革、公开推荐和选拔基层干部等范畴，也被学者纳入了基层民主的范围。[40]中国基层民主发展近40年的轨迹显示，农村基层民主发展亮点纷呈，城市居民自治在20世纪末期开始不断推进，而企业职工代表大会制度则一直发展平缓。因此，学术界更多地关注农村基层民主和城市居民自治的实践创新和理论总结。可以说，农村基层民主和城市居民自治的研究状况和水平代表了中国基层民主的研究状况和水平。因此，这里主要梳理农村基层民主和城市居民自治的研究发展状况。在中国，基层民主的研究也非一帆风顺，而是经历了一个由自发到自觉再到自主的过程，由区域性单学科到全国性多学科再到学科归位研究，由民主选举到民主治理再到有效治理的主题转换。

基层民主在中国的实践是一个波澜壮阔的过程。从1980年2月广西宜山县果作村第一个村民委员会的诞生，到1982年宪法将“村民委员会”定性为农村基层群众性自治组织，再到1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，一场浩浩荡荡的农村政治实验开始在全国范围内推开。直到1998年全国人大常委会修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，全国已建立村民委员会90多万个，全国60%以上的村庄都已开始实施村民自治制度。[41]与轰轰烈烈的基层民主实践相比，中国基层民主研究则显得孤寂和冷清。回顾历史，中国基层民主研究的起点，可以追溯至1987年华中师范大学张厚安教授等承担的国家哲学社会科学“七五”课题“中国农村基层政权研究”。在研究这一课题的过程中，华中师范大学培养和聚集了一批乡村政治研究学者，由此开始了包括后来的村民自治、基层民主、乡村治理等相关主题的研究。1989年政治风波使得刚刚恢复的政治学又一次陷入发展的危机。1991年徐勇教授在《社会科学报》上发表了题为《重心下沉：90年代学术新趋向》的文章，对学术总体趋势的“重心下沉”进行描述和总结，对后来政治学研究向基层发展产生了积极影响。尔后召开的中共十四大强调，要加强基层民主建设，推进决策的科学化、民主化。在政治学要“重心下沉”和国家倡导基层民主建设的双重背景下，基层民主研究成为当时政治学的选择。但与基层民主推陈出新的实践相比，基层民主的理论研究显得十分有限。在整个20世纪80年代，学术界关注更多的是宏观的国家体制改革问题，而对农村基层的体制改革创新没有足够重视；甚至到90年代中期，农村基层民主研究仍然很有限。“与村民自治实践还只是‘一场静悄悄的革命’一样，1998年之前的村民自治研究尚处于悄无声息状态”,“全国九亿农民从事村民自治实践活动，却不到九个人进行研究”。[42]在20世纪90年代中期以前，不仅研究者少，村民自治的研究成果也处于边缘状态，在政治学话语体系中相当弱势。

基层民主研究的冷清状况因1998年的到来而发生变化。这一年，《村民委员会组织法》经过10年试行，已基本形成制度框架并成为亿万群众广泛参与的民主实践，极大地增强了民众的民主意识和参与能力，收到了良好的效果。1998年11月，全国人大常委会修订并颁布了新的村民委员会组织法，在村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的“三个自我”基础上增加了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的“四个民主”，倡导推进村民自治。随即进行的四川遂宁步云乡乡长直选，因是中国“乡长直选第一乡”，成为中国基层民主的突破性创举。以选举为导向的村民自治因此受到海内外的广泛关注，也引起了学界的兴趣。基层民主研究迅速成为政治学的热点，集聚了来自各个领域的学者。如果说，在此之前的基层民主研究还是一种单学科区域性的自发研究，那从1998年开始就进入了多学科全域性的自觉阶段；从不占主流的边缘地带，在经过20世纪90年代的国内国际情势变迁后成了备受青睐的“热点”。

但是，随着村民自治的推进以及实践中问题的逐渐显现，学术界对于村民自治的意义及民主价值的评估，形成了诸多不同的意见和看法。更由于村民委员会的法律定位和国家行政管理实践对其所要求的职责的冲突，村民自治的民主实践开始受到质疑，基层民主的研究队伍开始分化，先前跨学科研究基层民主的法学、社会学等学科的学者和政治学其他领域的学者纷纷退场。这促使基层民主研究的学者开始反思基层民主，不断回归理性、回归学科。实践的不断推进和理论的不断深化，使得国家自2002年起开始调整对基层民主的认识和定位。中共十六大把“扩大基层民主”看作发展社会主义民主的基础性工作；中共十七大把“基层民主”作为社会主义民主政治的“基础性工程”要求重点推进，并将基层群众自治制度升格为社会主义政治制度。党和国家对基层民主的重视，再次使得基层民主受到学术界的高度重视，成为新时期人民民主研究的新热点。基层民主研究队伍再次壮大并更加专业化，研究成果也更加突出。统计数据显示，“基层民主”的论文文献从2007年开始攀升，到2011时达到峰值；学术著作大量出版；各种类型、层级的基层民主会议不断召开，各种学术活动紧锣密鼓。然而，这种欣欣向荣的研究状况自2012年开始再次发生转折。原因是中共十八大强调要加强党对“民主”和“法治”的领导并确认“协商民主”是社会主义民主的重要形式，要求大力推进协商民主广泛、多层、制度化发展。传统意义上注重的选举民主被协商民主取代，以“公推直选”为主要内容的基层民主探索日益式微，基层民主研究开始向基层治理、“有效治理”或有中国特色的基层协商民主转向。总体来看，中国基层民主研究的状况始终伴随着基层民主实践的变迁而发生着变化和动态调整。



二 农村村民自治研究


自从村民自治施行以来，学界经过30余年的不懈努力，对村民自治的性质、地位、价值、施行等进行了广泛深入的探讨。其中，以下几个主题的讨论比较集中。

（一）村民自治价值的两次讨论

关于村民自治是否有价值、有何价值的探讨一直伴随着村民自治的整个实践。20世纪90年代初期，学术界主要是从民主建设与农村改革两方面探讨村民自治，对村民自治价值的认识趋向于一致。就国家民主建设而言，学界认为村民自治是社会主义民主政治建设的基础和重要组成部分，农村基层实行村民自治是建设高度社会主义民主采取的切实步骤，也是农村经营方式改变后党和政府组织农民参与乡村事务管理的新的工作方式。[43]站在农村改革的视角，村民自治是深化农村改革的突破口，能够实现政治上的民主并促进农村社会的稳定。