第四章 治理理论研究

作为中华人民共和国成立以来中国政治学最重要的研究议题之一，治理研究经过30多年的发展，从20世纪90年代中期被引入中国以后，伴随着中国经济社会的快速发展，其研究经历了从最初的学习推介、议题扩散到内容深化的不同发展阶段。随着国家治理现代化成为全面深化改革的总目标之一，治理理论吸引了越来越多的学者参与研究，并且更多地反映出中国治理的实践经验，并为不同领域的治理实践提供了有力的智力支撑，实现了中国治理研究的创新与发展。而本章在对中国的治理理论研究进行总体梳理的基础上，分别从国家与社会、中央与地方、政府与市场三个具体治理研究的维度进行了探讨，以期能够为未来更好地深化此议题提供有益的借鉴。



第一节 中国治理理论研究的进程


一 治理理论研究的缘起


从学术发展史来看，治理概念最早可以追溯到14世纪晚期，[1]而治理真正进入现代学术研究视野则是20世纪80年代末。当时面对着发展中国家经济增长危机的现实情形，1989年世界银行发布了《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的研究报告，认为非洲发展问题根源在于“治理危机”。此后，世界银行多次在其年度报告中阐释了关于治理的看法，探讨了衡量各国治理水平的指标体系，并不时发布各国治理水平的排行榜。正是在世界银行等机构的大力推动下，治理概念开始被应用到社会科学研究当中，以此来解释不同国家和政府的政治社会实践。加上当时各种全球化现象不断涌现，以及资本主义国家所面临的福利国家危机，导致了国际政治经济格局日益呈现出复杂性和不确定性相互交织的局面，这就需要传统国家政府角色重新进行定位和调整，伴随着西方国家政府改革的推进，尤其是在福利国家改革过程中，形成了对国家和政府作用做进一步限制的研究路径，“那些强烈感到国家在经济和社会生活中导向作用过强因而需要减少的人，已经将部分公共事务的讨论从‘政府’的行政范围更多地转向‘治理’”[2]。而治理理论一定程度上适应了这种现实的需要，并吸引了各国研究者广泛关注，治理也因此演变成为一个流行的学术概念。

虽然从词源意义上看，中国古代以来很长一段时间都存在治理这个概念，但是它与现代社会科学意义上的治理概念还存在着较大的区别。国内最早对于治理理论的探讨实际是基于“Governance”一词的翻译讨论而展开的，虽然从历史上来看，中国的汉语用法也存在着治理这个概念，并且在此之前已经在一些领域中被广泛应用，[3]但是它与学术意义上的治理存在着较大的差别。国内政治学界首先是从Governance的概念如何进行准确翻译而开始推进研究，不同的学者进行了翻译解读，有学者翻译为“治理”，有学者翻译为“治道”，认为“与传统概念相比，‘治道’一词更为优越，因为它更动态、更具体，也因此免受意识形态争论的困扰”[4]。也有学者翻译为“管治”[5]，最后大多数采用了“治理”的名称，并成为目前国内统一的用法。

由于治理理论与当时中国改革开放现实具有一定的契合性，所以在引入以后就迅速被政治学界所接受。如同当年政治学恢复重建一样，中国政治学界对于治理理论的研究也开始于对西方学术界治理理论的翻译与推介，并进行了持续的追踪性研究，学者们在对大量国外治理研究学术文献的学习推介基础上，基于中国治理改革实践的需要，结合中国语境和实践对该理论进行了多样化的阐述，一定程度上形成了立足我国，借鉴国外的中国治理理论，进而避免了西方治理理论中由于概念使用过于频繁而呈现出模糊化的状态。

首先，学术界对于治理理论的核心内涵曾经存在有不同的理解，有学者分别从市场经济、组织网络以及国家建构等角度进行过探讨，其中最有代表性的观点是从公共权力以及治道的角度对治理进行理论解释，认为公共权力构成了治理理论逻辑的核心内容，在此基础上提出了“需要公共权力的合理配置和有效运行，需求合理的治理方式，提高公共产品的生产能力，以满足公共社会需求”[6]。“有限政府、法治政府、民主政府和分权政府，构成现代化的治道构件，这些构件构成了现代治道的制度平台。”[7]综合以上看法，从政治学意义上来看，我们可以认为治理是围绕着国家（政府）社会市场的关系而展开的，以社会秩序可持续和公共利益最大化为目标，重点关注公共权力及其相关主体的参与及协调的互动过程。[8]

在国内早期关于治理研究的基础理论中，善治[9]无疑是值得关注的。其中，中央编译局的研究团队通过回顾斯托克、罗兹、库伊曼和罗西瑙等学者的研究，提出了善治的概念，认为“善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会”[10]。并认为善治包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效六个要素。其后不少学者在善治的基本研究框架下，强调政府和社会的合作、政府与各种社会组织实现治理目标共享，形成合作的共同体，同时，政府发展和提供一整套政策工具和创新管理技术来激励、吸纳社会的公共服务，而这些内容在其后的地方政府、社区、商会等多个经验性研究中多次出现。

需要指出的是，由于治理研究通过多种开放、发散的方式被赋予了多重意义，导致后来的治理概念具有较强的模糊性，也导致后来研究过程中出现的概念使用以及话语体系的一定程度的混乱。此时的治理研究容易将公民社会和自由市场完全抽象化为政治发展的进步性力量，一定程度上回避了国家仍然处于主导性地位的制度现实，并且对于公民社会或者公民组织也存在不少理论和实践上的争论。如同有的学者评价的那样，“由于其规范性立场，治理理论只是简单地接受了自由主义关于市场经济和公民社会的片面表述，并将其作为政治发展的进步性力量”[11]。不仅如此，对于治理理论所适用的制度背景也成为学者们关注的内容之一，尤其是需要适当考虑“在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大‘治理’的效用，把本来作为远景的‘治理’状态视为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设”[12]。作为一个外来的理论概念，治理理论在引进和推介的过程中，必然会出现类似的问题。所以结合当时情境，对于治理研究议题反思成为今后政治学界对此问题进行深化的动力之一。



二 治理理论研究的发展


就治理理论本身而言，它的形成与发展始终是与国家制度变迁和社会转型结合在一起的。由于中国改革开放以后国家、市场、社会不同程度在发生全面性变革，人民依法享有和行使民主权利的内容更加丰富、渠道更加便捷、形式更加多样，其涉及的行为主体也逐步多元化，治理理论所依赖的约束性条件也在发生变化。于是，治理理论能够解释的范围不断扩大并扩散到不同领域，且与不同的行为主体和体制制度结合，形成了诸如国家治理、政府治理、社会治理、基层治理、城市治理等不同新兴研究领域。改革开放所带来的巨大经济社会变迁，为治理研究在政治学领域扎根成长提供了丰富土壤，使得治理研究内容进一步扩散化并与不同主体实现了结合，分别形成了国家治理、社会治理、基层治理、政府治理等一系列与治理