第四节 中央与地方的关系

作为国家治理体制中纵向权力关系与资源配置的最为基本内容，中央、地方关系在中国的国家治理中占有重要地位。中华人民共和国成立以后，初步形成了单一制的国家结构形式，其后经过多次中央、地方关系的调整，“建国以来，这种关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期，中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环；改革开放之后，以财税体制改革和政府机构改革为重点，中央与地方关系的调整取得了宝贵的成功经验。”[85]有学者认为：“中央与地方关系的实质说到底就是中央政府与地方政府的权限划分和中央政府对地方政府的监督。”[86]因此，中央与地方关系事关国家统一、民族团结与社会稳定。



一 现实制度变迁与“分税制”改革


毛泽东曾经在《论十大关系》中提出了“必须有中央的强有力的统一领导。必须有全国的统一的计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊”[87]。面对当时的政治社会实践，当时的中国共产党试图要发挥中央与地方的两个积极性，“寻求按照事务的类型（例如工业、农业和商业）来发现分权的可能性（这一点与国外的分权的经验其实是一致的），并且试图将分权和协作概念延伸到各级政府以及各地政府之间”[88]。

实行改革开放后，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中回顾了中华人民共和国成立以来的历史经验，曾经明确指出“权力过分集中”问题，而这种过分集权在中央和地方关系中都有所体现，有学者将其概括为资源再分配—利益满足体制，[89]也有学者从概念区分的角度，将“我国在计划经济基础上所形成的是中央高度集权的管理体制，而不仅仅是中央集权制”[90]。对于中央、地方关系发生变化的原因，有学者认为是由于“现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾”[91]。其实，从中华人民共和国成立以来的历史进程来看，中央与地方的关系一直在集权与分权之间徘徊，如果两者关系处理不好，就容易陷入“一放就死，一收就乱”的境地，正是在这样的背景之下，我国开始推进中央、地方关系的改革，形成了不同的中央、地方关系的演变阶段。[92]

在这个过程中，如何进行合理有效的分权也是政府改革的重要问题。为了有效调动地方政府的积极性，中央向地方下放了包括财政、行政审批的多项权力，激活了政府、市场与社会的活力，推动了国家治理的变革，尤其在地方政府层面表现得最为明显，“作为国家机器重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的‘社会契约’关系”[93]。有学者认为，这个集权和分权的过程要“解决好国家发展活力不足以及部门本位、地方保护、寡头分割等问题；分权化的目标不是重新切分‘权力蛋糕’，而是实现治理变革；分权化改革应该坚持的原则是让企业、社会和公民最大化受益；分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行”[94]。谢庆奎将中央向地方分权的过程总结为三种：“倾斜分权、纵向分权以及经济分权”[95]，以此导致地方政府行为发生了不少变化，随着地方政府获得更多的自主权力，地方政府的选择空间和行动策略都在发生重大变化。对于中央、地方关系发生变化的原因，陈明明认为是由于“现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾”[96]。也就是在中国这个超大型社会中，社会需求总量的不断提升与社会资源的总量之间出现了错位，只有给予拥有更多地方性知识且正不断成长的地方政府以更多权力空间，通过一定程度的分权才可能对上述矛盾进行有效的化解。

改革开放开启了中国分权的时代，为了提供必要的外部激励，中央权力不断下放。1978年启动经济改革以来，中国的经济改革取得了令人瞩目的巨大成功。1978—1995年，中国的国内生产总值（GDP）年均增长近10%，堪与东亚其他国家和地区经济“奇迹”媲美。但在这段经济繁荣时期，政府财政收入的增长却远远滞后于GDP的增长。1953—1978年，中国政府的财政收入占国民收入分配的比重为34.2%。从1979年开始，这一比重逐年降低，中国政府财政收入占GDP的比重从1978年的近31%跌至1988年的19.3%，再到1994年的不到11%，改革开放以来财政占比下降了20多个百分点，政府整体的汲取能力严重下降。伴随着这一过程，在国家财政预算收入中，中央政府所占比重也大幅下降，从20世纪50年代的70%、60年代60%下降至90年代初的50%以下，至1994年这一比重已经不足33%。

1992年，在美国耶鲁大学任教的王绍光教授和当时在美国访问的胡鞍钢教授，受中国科学院资助，在耶鲁大学合作完成了一项名为《中国国家能力报告》的研究，报告先在中国香港出版，1993年在内地出版。该报告提出在经济高速增长期里，中国的财政收入占比严重下降是中国的国家能力出现重要衰退的征兆。作者呼吁重新提升中国的国家能力，一是要提升财政收入占国民收入的比重，二是要提高中央财政收入占国民收入的比重。前者反映了政府动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额，后者反映了中央政府动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额。

20世纪80年代末到90年代初期，是国内外政治场域的多事之秋，外围政治形势的变化尤其是东欧剧变和苏联解体，对当时的中国决策层形成了极大震动。《中国国家能力报告》在总结这些国际经验的过程中，就以南斯拉夫的“财政分权主义”及其负面经验作为重要论据，提出过度分权可能导致惨痛的政治后果。国家能力的衰退尤其是中央政府财政能力的下降，以及相伴而生的行政管制权力的衰退，不仅会影响政权稳定，也决定着中国如何面对当时即将启动的市场经济改革。

这份报告的价值在于代表中国学术界呼吁和推动了“分税制”的实施。尽管在这份报告之前，财政系统已经有不少声音提出要建立中央专属的税收系统，但是仍然不可抹杀这份报告的重要意义，它加速了分税制作为一项改革议程进入政治层面的考量与讨论。1993—1994年中国政府进行了财政体制的重大调整，分税制改革的实施从根本上扭转了“两个比重”连续15年下滑的趋势，从而在增强政府整体财政汲取能力的同时，提高了中央政府的财政汲取能力。

这份报告当时所关注的深层次的理论问题是，新启动的市场经济改革对中国国家能力变化将产生什么样的影响？在向市场经济转变的过程中，究竟应该削弱还是加强政府作用？如果中国市场经济转变是以中央政府为主导，那么，中央政府应当发挥哪些作用？地方政府应具有什么职能？在一个人口众多、幅员辽阔、经济发展极不平衡的大国中，如何建立一种稳定的、规范的中央和地方关系？如何在市场经济转变和现代化赶超过程中，加强中央政府的主导作用？从1994开始，中国以财政“分税制”改革为先导，在国家能力建设方面逐渐向行政权能所能企及的其他重要领域延伸。中国先后在审计、央行、金融、证券、保险、电力、统计、外汇、海关、出入境检查检验、海事、地震、气象、测绘、粮食储备、烟草、邮政、物资储备、工商管理、国土资源、技术监督、公路、供电、环境保护