第四节 中央与地方的关系

、生产安全、食品与药品监督等领域实行了中央垂直管理、省级垂直管理或特殊垂直管理。

分税制的倡议和实施大大丰富了中国政治学讨论的维度和内容。围绕是否应该再进行更大限度的集权以及集权的限度问题，学界普遍提出分权和集权都具备各自鲜明的特点，但于中国而言，只有将两者结合，才能更好地发展。有学者认为政府提供的物品包括共享物品和服务、调节收入和财富分配和保持宏观经济稳定。谢志岿对分权的内容和内在关系做了进一步的概括，认为“要明确中央与地方关系，一般要进行两次分权，第一次是国家（政府）与社会分权，第二次是中央与地方（政府内）分权，第一次分权是第二次分权的基础，只有在明确政府与社会分权的基础上，才能明晰政府内的分权，没有政府与社会的明确分权，中央与地方的政府内分权就难以划清楚”[97]。有学者对分权内容进行了细致归纳。[98]同时也有学者从选择性分（集）权展开对中央政府和地方政府的分权研究，认为中国现下的分权改革内容有了更强的多样性，而且权力的下放和上收同时存在，这一过程既有利于中央地方和国家社会之间权力边界的清晰化，也可以体现我国整体的灵活性和适应性。[99]但在此后的实际运行过程中，也出现了权力部门的条条化、技术革命影响治理效应[100]等新情况。因此有学者就建议尽快改革现行的条块分割体制，减少行政层级，增强县乡基层政权的财政能力，形成权力与责任相匹配的运行机制。而此后出现的不少地方“省管县”改革，就是对此问题的实践回应[101]。

随着我国中央与地方分权的展开，中央和地方政府间的关系也随之发生了变化，中央政府与地方政府之间，地方政府之间，政府部门之间都因权力关系的变化而出现了彼此关系的更新，这个问题也引起学者们的关注。在进行相关研究的过程中，地方政府之间的关系更加引人注目。从实践中看，地方政府关系主要包括两种类型：一种是地方政府间的竞争，另外一种则是地方政府间的“合作互助”。对前者而言，有学者认为“过度的地方政府竞争不利于良好府际关系构建，所以必须采取有效的措施来提升地方政府府际治理水平”[102]。

除政府之间的竞争之外，还存在着政府间的合作互助以及区域协同治理关系，“随着市场经济的飞速发展，既有的行政区划疆界正日益受到冲击，但行政区划的法定边界和按特定地区设置的政府管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动”[103]。在这种背景下，协调不同层级政府之间的关系，促进经济社会与地区间协调发展，就成为研究政府间关系的重要内容。与此相联系则是关于区域政治研究，“区域政治主要研究国内地缘政治、民族地区的政治整合策略、地区政治发展与国家政治发展的关系、行政区与经济区的关系、中央政策与地区差异的关系等问题”[104]。在区域政治与区域治理研究过程中，还有另外一种具有中国特色的中央、地方关系机制值得关注，即对口支援机制，这种机制“既是单一制国家的举国体制运行使然，也是一党长期执政过程中平衡地方差异的必然措施”[105]。从中华人民共和国成立70年历程来看，中央、地方关系演变经历了一个复杂的过程，而这个过程也为学者围绕此问题进行研究提供了丰富的素材。



二 政府职能定位调整


在中央、地方关系研究中，一个核心命题就是关于职能定位的研究，其中压力型体制[106]是一个目前比较有解释力的理论概念，它充分反映了经济体制转型背景下中央与地方关系的新变化。

改革开放改变了之前集权的体制，地方政府获得了更多的自主权力，包括立法权、财政权、事权以及人事权都有较大的调整，有学者从政府间关系的角度，认为“虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系”[107]。在很长一段时间推进的分权改革中，这三重关系涉及的主要是中央和地方的纵向的权力关系，在逐步推进分权和经验积累中，明确了地方政府的主要职权是管理好为社会生活直接服务的地方公共事务和公共产品。但同时中央政府需要负责全国性事务，“走集分并存的道路，即在保证中央权威和资源控制量的前提下，实行必要的地方分权”[108]。在维护中央权威的基础上，实现地方政府的适当分权成为中央地方职能调整的重要路径之一。

随着地方政府自主权的扩大，其作为也随之发生了变化，在强调地方政府公共服务职能的同时其行为也展现出了多元的特点，学术界总结出“地方政府公司化”“政府即厂商”“政权经营者”等相关概念式的理论概括，同时分权的具体策略也成为研究内容之一。例如在我国的审批权下放过程中，地方政府会基于风险考虑选择以审批权的集中行使形成集权，“中国行政审批制度改革中存在中央政府与地方政府两类核心行动者，它们具有两种不同的改革路径和行动策略，即中央‘简政放权’和地方‘相对集中’。中央政府侧重于精简、下放审批事项；而地方政府承接所下放的审批事项后则以审批权的相对集中行使为核心特征”[109]。有学者通过区分地方政府权力来源，认为地方政府在地方公共责任中的表现不足，是因为民主授权和行政授权的不平衡，民主授权的不足导致了政府官员更注重对上负责，而忽略地方公共责任。[110]

关于中央政府和地方政府在分权进程中的策略，有学者将其总结为“渐进式的集（分）权”：政策调整的适应性；有选择的集（分）权：不同政策的异质性；差异化的集（分）权：政策工具的多样性。[111]同时，由于我国政府内客观存在的条块结构，[112]改革开放以后形成条块矛盾并且日渐突出。针对政府间关系，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致的现象，有学者将其总结为职责同构现象，即“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”[113]，在这样的结构下，地方政府往往面临事务没有减少，但是处理的自主性和权力却受到了限制。要解决此问题，有学者认为不仅要强调中央政府与地方政府、地方政府之间的合作，而且要强调政府与社会之间的合作，推动长期存在的条块问题的顺利解决。



三 未来发展趋向


从世界各国的发展经验来看，正确处理中央地方关系事关一个国家的兴衰成败，对于中国这样的超大型国家更是如此。关于未来研究，学术界的关注集中于维护中央权威、调整条块关系、权限逐步规范化三个方面。

首先，维护中央权威。中国未来发展需要强有力的中央权威，已成为学术界的主流观念。同时，学界主张在维护中央权威的同时，也要注意调动地方积极性，通过达成两者之间的平衡夯实中央权威的基础。“在新时代，理应重视政治势能的制度化，这包括‘党的领导’的制度化、尊重地方的自主性、将高势能公共政策嵌入科层的常规政策体系执行之中，才能确保中国公共政策的良性落地，使之服务于中国的现代化建设。”[114]中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进行了一系列旨在加强中央权威的改革，学术界做了三个方面的分析与概括：一是有选择性地强化垂直管理，例如纪委的双重领