第四节 中央与地方的关系

导和适当的司法分开；二是有针对性地实行政治性集权，避免不必要的条块分割，例如加强党中央在立法中的地位；三是推进党风党纪建设，强化中央政治权威，例如党风党纪建设。[115]

其次，调整条块关系。条块结构带来的最大问题就是地方政府面临权力的行使受到限制，经常面临上级部门的管理、监督和指导，地方政府的权力因此受到较多的限制，地方政府的自主性也因此下降。有学者指出“属地化管理”和“条块结合，以块为主”两项原则是解决条块问题的可行方案，具体则包括了“明确事权范围”“简政放权”“条块协作”三个方面，[116]通过严格界定条块的权力范围，增强基层政府权力，配合条块之间的协调运行机制，可有效避免条块结构所带来的负面作用。

最后，权限逐步规范化。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是处理中央地方关系的关键，因此对于中央与地方的事权进行合理划分，需要更加明确不同层级政府间的事权划分，实际上就是做到“不同行政区域和层级的政府，基于不同区域范围内公共利益的多重需求及其层级关系特点，合理配置权力，科学运行权力，优化权力关系，优质高效地提供公共物品”[117]。不仅如此，还需要在按照“事权和支出责任相一致”原则的基础上，明确各类事权的支出责任，并以法律规范来实现，“推进各级政府事权规范化、法律化，是深化财税改革和建设法治财税的重要举措。我国应在法律层面明确各级政府间的事权划分，通过法律机制保障和促进各级政府履行事权”[118]。逐步完善相应的法律制度的配套，建立科学合理划分中央、地方责任的法律体系，推动中央、地方关系的法治化的实现。



结语


作为开始从西方学术界引进的一个学术概念，治理研究要在构建中国特色社会主义政治学话语体系中扮演重要角色，就需要结合中国的国家与社会、政府与市场、中央与地方等具体问题，以及中国特色社会主义政治发展道路来进行整体性研究。在中国，无论是国家治理体系现代化还是国家治理能力现代化，都是在坚持和加强党的全面领导的前提下进行的，这也反映了当前中国治理研究中一个最为基本的特点。所以在未来进行治理研究，就需要重点分析在国家治理、政府治理、社会治理、基层治理等诸多领域，如何坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心，实现各项公共事务治理的制度化、规范化、程序化，将加强党的全面领导与国家治理体系和治理能力现代化有机联系起来，从而把我国政治制度优势转化为治理国家的效能，以更好实现党领导人民群众有效治理现代国家。

中共十九大以来，以“人民为中心”发展思想的提出为治理研究进一步拓展提供了重要方向，其在治理实践中则表现为加快建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，深化“放管服”改革，积极回应人民群众日益多样和个性化的需求，努力为人民群众提供便捷高效、公平可及的公共服务。而要给予以上当前治理实践以新时代的理论回应，就需要当前治理研究做出更为积极的贡献。同时，当前中国正处于一个伟大变革的时代，各种前沿热点问题层出不穷，对中国治理研究而言，则需要关注事关国家发展与社会转型的重大前沿热点问题。而在当前，一个非常值得关注的问题就是如何有效防范化解重大治理风险。改革开放以来，面对着社会再组织化、信息革命和互联网技术的新发展所带来的多种风险要素，原来以国家或者政府为中心的风险治理机制面临着巨大挑战。对此，中国的治理研究应该有较大的理论作为，既可以围绕健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制等方面，积极研究化解防范治理风险的路径；也可以从治理理论本身出发，重视提高国家与社会的双重能力，充分发挥政府与市场的双重作用，研究构建多层次多主体的复合风险治理机制，发挥治理过程中不同行动者的协同作用，有效防范各类风险连锁联动情况的发生。

纵观70年来中国的治理研究进程，治理的学术研究总是伴随着中国治理实践而形成与拓展的，是对以往波澜壮阔的中国治理变革经验与规律的理论总结，并将在未来全面深化改革的过程中继续实现进一步的创新与发展。

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[1]最早可以追溯到14世纪末，英格兰国王亨利四世使用治理概念用以表明“上帝之法授予国王对国家的统治之权”。其后，在15世纪卢素（J.Russell）写到能否成为一位贵族好管家的关键就是“管制力”（governed）和“非管制力”（ungovered）起着核心作用。随后的乔叟、高尔、维克利夫等对该词的使用不仅是将其意指定为“好”“公民秩序”等。16世纪或18世纪法语“Gouvemance”一词，曾是启蒙哲学表达政府开明与尊重市民社会结合的一个要素。

[2][约旦]辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉、黄语生：《“治理”概念的运用与滥用》,《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。

[3]“治理”一词在我国很早就存在，例如在《荀子·君道》中曾经出现：“材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”而改革开放以后，治理的概念也多次在经济体制改革、环境保护等领域中被使用，其中商业领域的公司治理、企业治理等概念在我国学术界使用较早并且也较为充分。而与政治学相关的则是社会治安综合治理概念的出现与使用，但这里所指的治理更多地侧重于方针和政策的含义，与现在治理概念还有较大的区别。

[4]智贤：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》，载刘军宁编《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第55页。

[5]使用这个译法的学者大多是当时研究城市规划的学者，参见陈振光、顾朝林等学者在《城市规划》2000年第9期上关于西方城市管治模式、中国城市管治等一组学术论文。后来该用法基本上集中于城市规划研究领域，后随着“治理”译法的使用越来越广泛，该用法的使用越来越少。

[6]徐勇：《GOVERNANCE：治理的阐释》,《政治学研究》1997年第1期。

[7]毛寿龙：《现代治道与治道变革》,《南京社会科学》2001年第9期。

[8]任勇：《治理理论研究为治理现代化提供学理支撑》,《人民日报》2019年3月25日第10版。

[9]从理论源头来看，关于善治的讨论来自治理中对于良好治理（good governance）的讨论。从20世纪80年代开始，一些国际组织或者援助国政府通过向受援助国政府施加政治影响时，明确提出将受援助国家的善治水平提升或者改革作为是否获得援助条件之一。其中以世界银行最为典型，并且它给善治制定了明确的标准。在这种情形下，善治就与治理结合在了一起。

[10]俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》,《南京社会科学》2001年第9期。

[11]李泉：《治理理论与中国政治改革的思想建构》,《复旦学报》（社会科学版）2014年第2期。

[12]杨雪冬：《论治