第五章 政治制度研究

政治制度是指国家政权的组织形式及其制度体系，当代中国的政治制度主要包括作为根本政治制度的人民代表大会制度，以及作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。中国政治制度的建构原则是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，“三统一”具体体现为四项政治制度之中。正是这“三统一”和“四制度”构成了中国模式的政治框架。[1]当代中国政治制度是中国政治学研究的重要内容，系统总结和梳理中华人民共和国成立70年以来当代中国政治制度研究的发展阶段、观点论争和研究特点等，不仅对中国政治学的学科发展有着重要的理论意义，而且对于理解中国政治制度的运行过程和发展趋势也有着重要的现实意义。



第一节 人民代表大会制度研究


人民代表大会制度为中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是中国共产党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的实现形式，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体。作为中国的根本政治制度，它包含五个层级人民代表大会以及由它产生的其他国家机关，涉及各级政权机构的组成、职权、活动原则和相互关系，以及党与人大、人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。



一 发展阶段及其特点研究


1949年以来，人民代表大会制度历经几十年的发展，在国家政治生活中发挥着重要作用。在发展阶段的划分上，学术界倾向于将全国人民代表大会制度发展历程分为四个阶段。第一阶段：1949—1953年，从中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级人民代表大会过渡。第二阶段：1954—1966年，人民代表大会制度全面确立和初步发展。第三阶段：“文化大革命”的十年，人民代表大会制度遭受严重破坏。第四阶段：从中共十一届三中全会至今，人民代表大会制度得以恢复和发展。[2]

（一）1954年前：人民代表大会制度的形成

作为中国共产党领导人民在长期革命斗争中创造的一种特色政权组织形式，人民代表大会制度从苏维埃代表大会制度、参议会制度和人民代表会议三种制度过渡演变而来。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，成立了中华苏维埃共和国临时政府，此时很大程度上采取的是苏联苏维埃代表大会制度，但并非全盘移植。在抗日战争时期，为了形成抗日统一战线，中国共产党领导的抗日根据地的政权建设由苏维埃代表大会制度转向参议会制度，这与国统区设立的参议会有所区别。例如在政权组织人员分配上，抗日根据地实行“三三制”原则，而国统区实行“一党专政”原则。解放战争时期，解放区参议会制度逐渐向人民代表大会制度转变。新民主主义取得基本胜利以后，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，确定了新的国体与政体，与国体相适应的政体是基于民主集中制的人民代表大会制度。中华人民共和国成立初期，全国实行普选的条件尚未成熟，由中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级代表大会制度过渡。1953年后，普选条件逐渐完善，各地逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度的建立。

（二）1954—1966年：人民代表大会制度探索前进

人民代表大会制度建立后前三年，人大工作展开了积极的探索。全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准了“一五”计划和年度计划、预算，决定了综合治理黄河的重大建设项目等，党中央非常重视人大工作并就完善人大制度提出相应的重要指导性意见。但“三大改造”完成后，人民内部矛盾凸显，加之“反右”运动在一定程度上堵塞了建言献策通道，关于人大建设工作的意见也被批判否定，立法工作基本停顿，监督工作也流于形式。从1957年下半年“反右派斗争”开始到1966年“文化大革命”的发生这九年多的时间里，全国人民代表大会共召开了六次会议，即一届全国人大第五次会议，二届全国人大第一、二、三、四次会议，三届全国人大第一次会议。全国人大常委会开会189次，其中，第一届全国人大常委会开会19次，第二届全国人大常委会开会137次，第三届全国人大常委会开会33次。从人大及其常委会召开会议的频次可以看出，人民代表大会制度的实际运行和作用的发挥与制度确立的头三年的整体趋势相比，呈现明显地下降与削弱，尤其到60年代中后期受到国内政治因素的影响，人大制度日益走向停滞。[3]

（三）1966—1976年：人大制度遭受严重破坏

在“文化大革命”期间，人大制度的规则体系遭到严重破坏，《中华人民共和国宪法》被搁置，人大制度失去了最根本的法律依据与基础。人大制度的组织体系影响颇大，国家审判机关等被取消，全国人大及其常委会以及地方各级人大活动停滞。而且人大制度中权力机关的作用也难以体现，国家经济预算等都未能提交全国人大审查批准。1966年7月，全国人大常委会第三十三次会议决定无限期延迟第三届全国人大第二次会议的召开，直到1975年才召开第四届全国人大第一次会议。在此期间的人民代表大会制度徒有虚名，而无其实。1975年召开的第四届全国人大一次会议，会议代表不由民主选举产生，采取“民主协商”选出。1976年四次人大会议以及1975年五次人大会议的任免，没有经过全国人大代表大会，这期间人大制度的运行并未按照制度的规定进行。

（四）1978年以来人民代表大会制度的重建与发展

中共十一届三中全会开创了人大制度建设和研究的新局面，“全党对社会主义民主和法制建设重要性的认识产生了一次历史性的飞跃，它为人民代表大会制度的建设和发展，奠定了良好的基础”[4]。1978年底，中共十一届三中全会提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，并要求全国人大及其常委会把立法工作提上重要议程。1978年第五届全国人大一次会议和1982年第五届全国人大第五次会议，分别通过两部新宪法，1978年与1982年两部新宪法的出台以及在1982年宪法基础上的六次修订都为人大规则体系的重新确立及人大权威的树立奠定了基础。[5]在1982年的宪法中，对人大制度的基本内容做了全面规定。

改革开放之后，人民代表大会制度逐渐发展完善，在立法、选举、人大职权等方面做了大量的相应改革与创新。人民代表大会制度适用性、健全和完善人民代表大会制度的途径、人民代表大会制度改革发展、改进人大代表工作、提高人大代表素质等主题成为研讨热点。进入21世纪以来，学界对人民代表大会制度的研究越来越多，各类研究团体、研究机构相继成立，研究的议题更为广泛，研究的问题愈加具象化。人大与执政党关系、人大与“一府两院”关系、人大选举、人大监督、人大代表专职化、地方人大作用发挥等成为研究重点。



二 人民代表大会制度研究的主要议题


（一）人大与执政党：从