第二节 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度研究

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国政权建立的政治前提和基础，是我国的国体即人民民主专政的制度表现，是我国政治体制基本原则即民主集中制的有机组成部分，是中国特色的社会主义政党制度，是社会主义民主的基本形式之一。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了具有根本大法性质的文件——《共同纲领》，从政治上确认了这一制度作为基本政治制度的地位。1993年，八届全国人大一次会议根据中共中央的提议，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法，明确为我国的四项基本政治制度之一。



一 发展阶段研究


中国共产党领导的多党合作和政治协商制度经过70年的发展，已经由最初的探索期走向了当前的成熟期。学术界对这一制度70年以来的发展阶段进行了不同的划分，其中具有代表性的有三阶段论[39]与五阶段论[40]。结合这一制度发展的现实情况，可以将这70年的发展划分为三个阶段，即初创阶段（1949—1978）、制度化建设阶段（1978—2012）以及制度优化阶段（2012年至今）。

（一）初创阶段

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开以及《中国人民政治协商会议共同纲领》的通过，正式将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在法律上加以确认。随着1954年第一届全国人民代表大会的召开，全国政协完成了协商建国的使命，随后人民政协作为统一战线的组织继续存在和发挥作用。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》的讲话中对“党和非党的关系”做了论述，同年，中共八大确立了“长期共存、相互监督”的八字方针，明确了多党合作和政治协商制度的地位和作用。在此期间，涉及国计民生的重大问题都在人民政协进行政治协商，各民主党派在各种社会改革运动、抗美援朝斗争、协助政府动员人民参加社会建设、巩固和扩大统一战线、进行思想改造等工作中都发挥了重要的作用。1949年起至“文化大革命”前，各党派间定时召开“双周座谈会”32次，[41]毛泽东等中央领导人与各民主党派代表及民主人士还通过书信往来、会谈等形式进行交流沟通。但从1965年开始，受“反右”运动及“文化大革命”的影响，中国人民政治协商会议中断长达13年之久。

（二）制度化建设阶段

“文化大革命”结束后，全国各省市区相继召开了新的一届政协会议，1978年五届政协一次会议的召开标志着全国政协正式恢复工作。在这一阶段，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度取得了四个方面的发展：一是将民主党派界定为社会主义性质的政党。1979年，邓小平在统一战线工作会上首次使用“多党合作”并提出“新时期革命的爱国的统一战线”的概念，这为改革开放以后民主党派的建设与发展指明了方向。二是指导方针的变化。1982年，中共十二大报告确立“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”作为多党合作的“十六字方针”，这是多党合作制度在理论发展上的又一重大进步；三是将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为基本政治制度；四是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度化、规范化和程序化。

（三）制度优化完善阶段

中共十八大以来，新型政党制度作为马克思主义政党制度中国化的最新成果被赋予了新的时代内涵。将坚持党的领导作为根本保障，将加强党派自身建设和参政议政能力建设作为必要手段，将运行机制的制度化、规范化和程序化作为基本途径，将弘扬制度自信作为长远目标。[42]在运行机制方面，进一步明确了多党合作、参政议政、政治协商和民主监督的主要内容和形式；在加强民主党派队伍建设方面，党始终把团结培养党外代表人士作为党和国家工作全局的重要方面。



二 中国政党制度的内涵与特点


（一）制度内涵

关于这一制度的内涵，存在着三种不同的观点：一是两种制度论，即认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度本质上是两种制度，即规范党派关系的多党合作制和中国共产党领导的政治协商制度；二是政协协商制度论，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中“党的领导”和“多党合作”的本质都是“政治协商制度”；三是中国特色社会主义政党制度论，即认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度本质上规范的是多党合作关系。多数学者持第三种观点，认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色的新型政党制度，之所以在多党合作后面加政治协商是因为我国多党合作的主要内容是政治协商，且中国人民政治协商会议是多党合作的重要组织形式。[43]但是有一种观点认为对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度身份的表述不同，其功能也存在差异。[44]

（二）组织载体

有关人民政协在政治协商过程中的地位还未达成共识，有三种代表性观点：一是人民政协是政治协商的主体；[45]二是人民政协是政治协商的载体；[46]三是人民政协既是主体也是载体，即人民政协政治协商具有双重属性，作为政治协商载体时，协商主体包括政党、政府、人大、民主党派和群众团体；作为政治协商主体时，人民政协主动与政党、政府和人大进行政治协商。[47]多数学者认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织载体是中国人民政治协商会议（简称人民政协），包括全国委员会和地方委员会。但各民主党派及无党派人士并不只有通过人民政协这一个途径发声，还可以直接与党的各级组织通过民主协商会、谈心活动等方式进行党际协商，参政议政。与此同时，江苏、浙江等很多省市探索建立了乡镇（街道）政协工作委员会，街道政协工委的设立为探索基层政治协商做出了有益的探索。

（三）五大要素

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度研究的要素包括政党领导、多党合作、政治协商、参政议政和民主监督。这五大要素提供了中国政治生活中所需的领导、合作、协商和监督四种功能。[48]对这五大要素的实践及理论研究构成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度研究的主要内容。其中，坚持中国共产党的领导是中国共产党和各民主党派合作的首要前提；多党合作是制度的重要内涵；参政议政、政治协商和民主监督是人民政协的三大职能。

一是中国共产党的领导。中国共产党的领导是政治领导，不是组织领导，各民主党派与中国共产党一样享有法律地位上的平等性、组织上的独立性。中国共产党对各民主党派的政治领导，具体是在政治原则、政治方向和重大路线方针政策上的领导，领导的基本途径是政治吸纳，基本方式是宣传教育和协商。

二是多党合作。多党合作主要表现在三个方面：在政党关系上，民主党派是合作党不是反对党；在党政关系上，民主党派是参政党，不是在野党或执政党；在政党的社会或政治属性上，民主党派是中国特色社会主义性质的政党。[49]多党合作的发展趋势与目标是政党关系和谐，重要内容是参政议政，[50]既包括在政治、经济、文化和社会领域的团结合作，又包括