第二节 政府改革基本议题研究

行政体制改革与政府职能转变、政府组织机构改革、服务型政府建设是改革开放以来中国行政管理学研究的三大基本议题。



一 行政体制改革与政府职能转变研究


行政体制改革的核心是政府职能转变，围绕着这一问题中国行政学界进行了30多年的研讨。

（一）行政管理体制改革的基础理论研究

行政管理体制改革是一个实践问题，但由于它自身的重要性以及不可逆性，行政管理体制改革需要理论的指导和经验的参照。行政体制改革的政策研究与实践是理论与实践紧密结合、互动，理论界与政府部门相互关联、配合比较突出的一个领域。

1.行政体制改革的重要性与性质定位

从20世纪80年代到90年代，行政体制改革的研究起初着重于建立科学化的行政管理体制，促使行政管理科学化，从实际出发改革行政管理体制。当时有学者指出：“社会主义制度的性质和我国政体的特点，决定了我国的行政管理体制应当共有两重性质：一是服务型，二是民主集中型。”[10]另有不少学者强调了中国特色的行政管理体制目标与价值问题，基本上是从社会主义性质以及经济体制改革这一经济基础要求为出发点。“为了从根本上改变落后的管理模式，必须总结经验，解放思想，走自己的道路，建立起具有中国特色的、生气勃勃、活力充沛的行政管理体制。”[11]明确行政体制改革性质，“行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革。明确行政管理体制改革的这一属性意味着……不应当过分偏重或一味强调这一体改的技术属性或策略层面，而失却改革的政治目的”[12]。对中国行政体制改革从战略高度进行定位，“中国从70年代末即开始以经济体制为中心的体制改革，与之相适应进行了重塑政府形象的全方位行政体制改革。这是巨大的社会改造工程，是中国走向现代化在政府体制上的组织准备”[13]。此战略定位下的行政体制改革是一个包含多项任务的系统性改革，涉及职能结构、权力结构、组织结构和人事制度方面的基本框架。

2.关于行政管理体制改革的核心问题

早在改革开放之初，就有人提出：“改革行政管理体制，核心问题是如何科学地划分权限的问题。”[14]划分权限其本质是政府应该履行哪些权力、行使哪些职能，因此，推进行政体制改革排在第一位的是转变政府职能，还涉及厘清政府与社会的关系，同时改革政府机构、工作方式和理念等。比较早的专著，也阐述了政府职能与行政体制改革的密切关联，例如张志荣、徐功敏主编的《行政体制改革与转变政府职能》。[15]行政管理体制的现代化应符合纵向与横向的行政职权划分、结构体制安排科学合理、运行体制协调高效，实现法治化。

（二）行政体制改革推进路径和对策探讨

系统性研究行政体制改革的成果主要体现在专著当中。20世纪90年代就有一些关于行政体制改革的研究性专著。[16]中共十七大之后，对行政体制改革的研究也在深入，著作不断增多，[17]代表性成果之一是全面系统地论述行政体制改革的重要内容，包括行政体制改革理论与进展、深化行政体制改革目标与任务、政府自身改革与建设、加强和创新社会管理、提高应急管理能力与水平、国际金融危机与公共行政改革、推进行政体制改革研究与创新等。[18]行政体制改革还有蓝皮书系列，从2011年出版第一本《中国行政体制改革报告No.1》，到2017年，已经出版了六本，每年都有比较集中的主题，比如简政放权和行政审批制度改革。在改革开放30周年和40周年，还出现了一些对政府体制改革实践总结性的成果，对改革历程、基本经验、未来发展趋势维度做了全面总结分析，改革开放以来的行政体制改革主要围绕着经济体制改革、转变政府职能和建立宏观调控体系的脉络展开；整个改革历程呈现出渐进性、复杂性和从外延型改革向内涵型改革发展的主要特点；基本上对行政体制改革要尊重中国国情和坚持正确的指导思想等基本经验达成了共识；在未来趋势上，还要坚持党的领导，聚焦职能整合与机构优化设置，构建简约高效的基层管理体制，完善法律法规推动体制改革的法定化。[19]

学术论文则多数是研究行政体制改革面临的现实问题和解决思路。行政管理体制改革的深入要着重建立服务型政府，强调着力建设中国特色行政管理体制。[20]有些研究从法治视角探讨行政体制改革的基本目标，其中有学者提出，“改革的基本目标是按照市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色而形成有限政府，着力打造有效政府，形成亲民政府，将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而形成透明政府”[21]。建设具备这些性质的政府，也是基本上理顺政府与公民、企业、市场、社会关系的路径。

对行政管理体制改革的实践经验、改革难点、改革思路的梳理。有些学者是从机构改革角度对行政体制改革的经验进行总结，即由党和国家高层决策，基本上是自上而下推动。[22]关于行政体制改革的逻辑判断，有学者提出，“改革行政体系以使其能够有效执行中国共产党旨在解决社会主要矛盾的策略”，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标检视这一逻辑，丰富有关中国行政体制改革的知识。[23]有些学者从改革具体内容和举措方面概括了行政体制改革十大方面：“在推进行政审批制度改革、政务公开、政府重大决策科学化民主化和法治化、政府工作的第三方评估和社会评价、公正有效地提供公共产品和公共服务、地方政府的权力和责任清单制度改革、公务员职务与职级并行制度改革等十个方面，取得了显著进展。”[24]这一类研究基本上都是问题导向，或者说针对当时行政管理体制改革中存在的问题来提出解决思路和对策。

（三）当前阶段关于行政体制改革实践的研究

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》实施，行政体制改革开启了一个新阶段，从简政放权和放管结合的两轮驱动发展到“简政放权、放管结合、优化服务”三位一体全面推进改革。围绕政府放管服的改革实践，以及改革中的职能转变、事中事后监管等难点问题展开研究，既有行政审批改革的顶层设计问题，又有具体的案例分析。其中重点是对简政放权和行政审批制度改革的研究，这也是具体领域行政体制改革的研究。

近年来学术界对这一体制的研究主要如下：一是对简政放权和行政审批制度的研究，2001年以来较少的专著集中在历史沿革、相关理论、主要问题、从制度和运行机制方面提出改革总体构想和配套方案。[25]较多学术论文是从一般意义上总结行政审批制度改革的发展、问题和对策，概括行政审批制度改革的实践经验和路径。[26]二是进一步改革思路，有着法律、职能、程序等不同路径，有的强调依法推进简政放权，修改完善以《行政许可法》为代表的法律法规，依法设定行政审批权力的标准。[27]转变政府职能也是一条重要路径，需要配套的改革推进。[28]还有的从履行职能和权力行使程序角度，认为要着重解决行政审批流程、网络手段、标准化等技术性问题。[29]

通过行政审批制度改革推进实质性的政府职能转变，必须解决一系列具有根本性的问