第二节 政府改革基本议题研究

题，包括权力清单的制度体系如何构建、行政审批制度改革要走出只是关注权力事项数量的误区，着重改革政府的权力配置与权力结构。此外，比较系统的研究地方政府行政体制改革的成果认为，和谐社会与以人为本是地方政府体制改革的制度起点，地方政府的权能定位与合理架构是关键，责任体系的重构与完善是深化改革的前提，地方政府体制改革要实现公共服务化的转型。[30]以案例研究的形式对地方行政管理体制改革的研究也有不少成果，如对上海和广东的行政体制改革历程与经验分析，[31]这些对于当地深化改革或在全国范围内推进改革具有一定启示意义。

（四）政府职能及其转变的研究

行政体制改革要抓住转变政府职能这个关键与核心，因此，政府职能问题一直是行政管理研究关注的基础性重点议题，而且研究内容不断扩展。

1.政府职能基本理论和重要内容的探讨

确定政府职能，必须处理绕不过的政府与市场、企业，与社会之间的重要关系。转变政府职能的一个基本问题就是国家与社会的关系，二者需要分离，这也是重要的理论基础。[32]有些学者从政府与市场关系角度探讨政府职能转变，指出了一些问题，包括政府对角色的认知、机构翻牌和职能依旧、放任主义、利益机制缺失、两权分离的不足等问题。至于改革的思路，有人提出“政府在市场经济中的位置和政府经济职能的具体内容是重塑政企关系，政府作为社会公共权力行使者和国有资产所有者代表的职能分开，即政府的一般社会经济管理职能与国有资产管理职能分开”[33]。政府职能转变的基本原则与路径包括合理性、合法性原则；要与国家治理现代化的改革逻辑相一致，要在政府、市场、社会三者能力的权衡中动态调整政府职能边界。[34]有些学者是从国家治理角度进行分析，例如，从国家治理现代化的角度和认识高度出发，来阐释转变政府职能的目标定位、本质抓手、法治路径和实现机制等基本理论问题，政府职能转变的经济绩效取向与社会公平正义价值辩证结合，以政府与市场、政府与社会的关系作为政府职能转变的路径依托。[35]从政府职能转变的历史脉络和发展演变分析，其转变仍然没有脱离政府权力这一中心，而且还具有一定的路径依赖。[36]从多数研究来看，仍然是以政府与市场的关系为基点。

2.以政府职能转变推动政府改革的研究

专门就政府职能转变问题进行系统性研究的成果，例如，有些学者全面分析了改革开放以来政府职能转变的历史阶段，从转变政府职能配合经济建设、使政府职能适应社会主义市场经济，到建设服务型政府的职能转变新阶段，强调了政府职能要体现国家的阶级性与社会性的统一。由此，突出了政府职能在中国改革中的核心地位，政府职能转变关系到转变经济发展方式、社会建设、机构改革与优化政府运行过程，所以政府职能转变要与经济体制改革、与人民群众的普遍要求相适应。[37]这些研究也是这一领域具有前沿性的成果。有些是以政府职能为核心来推动政府全面改革的系统性研究，[38]主要阐述了重构政府职能与转变、深化行政审批制度改革、全面正确履行政府职能，实现内涵式的政府改革。有些是把政府职能转变作为建设服务型政府的重要路径。[39]

应对加入WTO给政府管理带来的挑战，转变政府职能与推进行政体制改革。围绕这个现实问题，2001—2004年，不仅有一些相关主题的研讨会召开，比如北京、天津的一些研究机构包括中国行政管理学会召开的研讨会；而且有一些文章涉及政府与企业的关系、政府转变经济管理职能、创新管理体制等。一些比较深入分析的观点涉及政府转变管理职能和行为方式调整的具体思路，外部推动力。[40]按照“入世”要求转变职能，必须“调整政府行为，主要是调整政府组织行为、管理行为、信息披露行为、行政审批行为、财政支出行为、财富分配行为和公务员管理行为等”[41]。

对地方政府职能及转变的研究。对地方政府职能的研究有不同的层次，有的侧重于乡镇和县级政府，有的侧重于省级政府。1990年11月，中国行政管理学会县级行政管理研究会成立，这是重视对基层政府管理研究的一个体现。尤其是2010年以后，对县级政府职能的研究逐渐增多，学界比较多的是从统筹城乡发展、新型城镇化的角度分析县级政府职能转变的重要性与转变重点。为保障新型城镇化健康发展，地方政府职能转变的重点，是要进一步发挥市场配置资源的决定性作用，提升政府的公共服务水平，同时要加强社会治理，以及环境保护的职能。有些是从省级政府层面对政府职能实践进行总结分析，上海的行政体制改革中始终把职能转变放在首位并贯穿于改革全过程，取得了新进展。但是在公共服务和社会管理职能上还需强化，履行职能的方式和法治意识还待加强，为此还需要进一步简政放权和处理好政府层级间的职责权限，发挥市场配置资源的决定性作用，发挥好社会组织的作用，通过创新行政管理方式提高效能。[42]浙江省深化政府改革和探索职能转变的重大举措，是通过权力清单、责任清单、负面清单与政务服务网的“四张清单一张网”的途径实现的，科学、严谨地完成了政府权力的精简与优化，开创了省级政府的“中国政务第一网”，取得显著成效，提升了行政服务满意度；但是还需要进一步解决好的问题是，服务内容不够完整统一，系统整合与资源共享的难度还较大。[43]对政府政府职能的这些研究中，分析的问题具有一定的普遍性，取得的经验也具有一定的推广适用性，对推动政府改革具有一定的政策意义。



二 政府组织机构改革研究


行政体制改革与政府职能转变都需要相应载体和主体的调整与改革，于是政府组织与机构改革作为政府改革领域的一个重大现实问题，成为行政管理研究的一个重大议题。1982年政府机构改革是改革开放之后首次大规模机构改革，具有转折性意义。1988年政府机构改革以转变政府职能为主要特征，为全面展开行政管理体制改革跨出了重要一步。从20世纪80年代倡导恢复行政管理（学）研究之初，政府组织和机构设置就成为重要研究对象。夏书章在1982年提出把行政学研究提上日程的呼吁中，第一个问题即是“行政组织问题”。

（一）对机构改革基本理论问题的研究

比较早的机构改革研究是与政府职能转变紧密联系在一起的，这与行政体制改革和政府职能转变实践相符合。例如，20世纪80年代就提出了组织机构设置的依据与机构改革的指导原则，政府机构设置的直接依据有三条，即政府职能的发展变化，国内外形势和实际需要，政府行政管理的方式；政府机构改革必须符合整个经济体制改革的方向和要求，必须有利于加强民主管理和提高工作效率。[44]这些理论分析对于现在的机构改革来说，仍然有借鉴意义。

政府机构改革作为一项复杂性、系统性工程，需要解决一些基本问题，包括改革的基本内容和范围；改革的基本原则，包括政企分开、精简统一效能原则和依法行政原则；改革的关键是权力与利益再分配，明确部门分工与划清职权。[45]有些学者提出了政府合理规模理论和政府机构平衡发展理论，前者揭示了机构改革的实质和关键，后者揭示了机构改革的动力和必然性。[46]对政府机构改