第二节 政府改革基本议题研究

革的理论逻辑，有的是从经济学视角探讨，政府机构改革不只是外在表现的部门撤并，本质上是“伴随着政府职能转变而对现有行政资源在结构上的优化和整合，其目的在于实现与现代市场经济和社会发展相适应的现代政府治理”[47]。

特别是中共十九大之后，进行了全面、系统的党和国家机构改革。十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，开启了新一轮机构改革。学者们对2018年党和国家机构改革的解读与思考，多数与国家治理体系和治理能力现代化的目标联系起来，着力构建起职责明确、依法行政的政府治理体系。

（二）对政府机构改革实践的分析

这一类成果主要是描述、总结机构改革实践的做法，分析经验和存在的问题。有的运用马克思主义国家理论和邓小平建设有中国特色社会主义理论，回顾分析了中国行政管理体制和机构改革的经验教训，总结出了解放思想是改革的必要前提、转变管理职能是关键环节、整体把握是基本要求等重要观点，而且还提出要合理规定机构设置的限额等重要原则。[48]还有的是通过简述1949—1993年历次机构改革的做法，指出了机构改革中的一些主要问题，如机构设置的不稳定性，机构设置的规范化、法制化程度有待提高，政党关系的问题对政府机构改革的影响。[49]实际上，这些问题的分析对于后续机构改革而言也是需要进一步注意的。

改革开放以来的政府机构改革的经验总结、理性判断和趋势分析。这一类研究基本上都肯定了我国政府机构改革取得的进展与成就、积累的重要经验对全面行政改革的重要影响。政府机构改革要服务于经济体制改革，要自上而下地展开，要遵循依法推进路径；以市场经济体制为基础整合职能和机构来优化组织架构，以优化协同高效为着力点来构建现代政府治理体系；40年来的机构改革呈现出明显的阶段性、渐进性、持续性和一致性特征，每个阶段都有不同的改革任务和侧重点，但与建立和完善社会主义市场经济体制的要求是根本一致的。[50]对几十年政府机构改革的总结中，也有理性反思的成果。比如有些学者认为，政府机构改革也需要改革，“从变革管理角度系统梳理和审视改革开放以来国务院七轮机构改革历程，需要从战略定位、推进方式、公共责任、总体设计和精细化过程管理等方面对机构改革进行再思考”[51]。

（三）对大部制机构改革的研究

大部制机构改革的研究，在宏观层面是对大部制改革的必要性和重要意义、优势的论证，对部门整合以及整合的职能调整的基础进行研究，对部际互动协同关系进行研究；微观层面对部内的内设机构之间关系进行探讨，还有的是对大部制机构改革面临的困境进行分析并提出思路的对策性研究。

关于大部制改革的建议思路。大部制改革实质是行政权力重新配置，多数是从政府核心职能整合、事权和权责统一、内部结构的优化与协调、增强部委机构政策制定能力、促进政策一致性和执行协同性等方面提出对策。[52]有些成果是从法律角度特别是从行政法的视角来探讨大部制改革的系统路径；[53]有些是借鉴一些发达国家的大部制设置的经验来提出中国的对策，[54]对英、德、法、美、俄等国的机构设置与基本特点进行分析，总结对中国有借鉴意义的经验；有的是进行实证研究，对已经落实大部门制改革的政府机构进行调研，并分析原因和进行解释。



三 服务型政府建设研究


关于服务型政府这一议题研究，从开始提出这一概念，到成为行政管理学研究中比较广泛、具有影响力的重要议题，是特别能体现理论联系实际的一个领域。最早提出和研究服务型政府的是刘熙瑞教授，他发表在《中国行政管理》（2002年第7期）的《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》一文，被认为是具有开创性的成果，该文已被引用2900多次。这之后的服务型政府，经历了从理论探讨到成为中央政府决策、再促进理论研究的过程。2004年，服务型政府进入中央政府决策的视野，出现在政府工作报告中，然后被写入党的文件，中共十七大明确提出把“建设服务型政府”作为行政管理体制改革的重要目标，对服务型政府的研究也在不断深入，形成了理论与实践之间更好的互动。中共十九大报告中，在深化机构改革和行政体制改革的部分，又重申了“建设人民满意的服务型政府”[55]。学术界的研究内容主要是围绕着建设服务型政府的基本理论、对实践的分析和建设的现实路径等重点展开。

（一）服务型政府基本理论问题探讨

这也是服务型政府研究兴起时段的主题，从多层面论证建设服务型政府的重大意义，也是能够基本达成共识的一点。基本理论包括对服务型政府的本质规定、理论基础、价值基础等基本问题讨论。根据服务型政府的规定性要求，有些学者从政府的公共性、民主政治理论、马克思主义的代表制思想、现代公共行政学理论、法治理论、民主行政理论等维度论证服务型政府的理论基础。[56]还有些学者从民主和法治角度，探讨了与服务型政府建设密切相关的有限政府、公民社会、法治的关系理论。[57]对公共服务的研究和服务型政府的研究，还受到了美国新公共服务理论的较大影响，比较典型的是关于新公共服务的基本理论内涵和原则，包括服务于公民而不是服务于顾客，追求公共利益，重视公民权胜过重视企业家精神，服务而不是掌舵，重视人而不只是重视生产率。[58]

（二）建设服务型政府的实践对策探讨

把服务型政府作为中国行政改革的目标选择。如何实现这一目标，对基本思路和对策的探讨成为研究的一部分。代表性的观点是，从政府的公共服务职能角度，提出建立和健全公共财政体制来加大公共服务的投入，建立起完善的公共服务体系，从而真正实现服务型政府建设的目标。[59]这一类研究普遍认为，通过强化公共服务职能，完善公共服务体系，是实现服务型政府建设目标的现实着力点。另一类研究认为，服务型政府建设应当从政府理念、政府制度和政府行为三个层面进行检讨和反思，并以公民本位的精神实现政府再造，良好的治理要求政府与社会的互助合作、双向互动、共管共治。

（三）服务型政府建设的综合性研究

这方面主要呈现为专著类研究成果，包括服务型政府的基本特征、建设目标与实现路径等。比较早的研究是从政府的公共供给视角分析，认为服务型政府要满足社会公共需求，一个关键是政府服务要由经济建设型转向社会服务优先型。[60]服务型政府的基本特征是以人为本、公开透明、高效廉洁、依法行政、具有责任性和回应性，建设服务型政府的战略问题是一个带有根本性的重大命题，是政府改革的整体性和长远性部署。实现服务型政府目标的基本途径是职能转变和制度创新，还必须转变传统的政府机制和工作方式。[61]后来，关于服务型政府的专著类成果不断增多，也基本上是在这个理论体系内发展的。

2013年以来，随着我国行政体制改革进入新阶段，服务型政府的研究也不断深入。有些研究认为着重构建公共服务体系，地方公共服务体系的战略重点在于保基本、强基层、提能