第三节 政府政策与运行议题的研究

这一部分主要是梳理概括政府公共政策制定与执行，运行过程中的政务公开等管理方式创新、绩效评估等一系列重要议题研究的发展状况。



一 公共政策重要议题研究


政府管理的过程在一定意义上主要是制定与实施公共政策的过程。政府的公共政策制定、政策执行、政策评估等，成为行政管理研究中的一个重要领域，随着政府管理面临的公共事务日益复杂，公共政策在其中的重要性更加凸显。公共政策的研究在20世纪70年代就受到了关注，但理论研究上的广泛推进，是在90年代以后。行政管理体制改革深入推进，要实现行政管理的现代化，必然要求有科学化、民主化、高质量的决策做保障，这也是公共政策研究得以发展的实践背景。

一些研究团体的设立体现出对这一议题研究的日益重视。例如，1992年10月，中国行政管理学会成立了政策科学研究分会，即全国政策科学研究会，主要任务是组织力量加强政策科学研究，也为政府决策实践提供参谋咨询服务。关于公共政策研讨会的举办，也是一个体现。2012年首届“公共政策年会”在中国人民大学召开，到2017年已经举行了六届，围绕着政策理论、政策过程、政策变革、制度与秩序等主题展开研讨。

（一）公共政策基本理论研究与体系建构

公共政策理论研究的演进过程呈现出一个跟进西方公共政策理论的进展，同时不断努力根据中国化情境实现本土化改造和建构的过程。在20世纪八九十年代，公共政策研究经历了一个翻译国外公共政策著作的阶段，包括西蒙的《现代决策理论的基石：有限理性说》、林德布洛姆的《决策过程》、德罗尔的《逆境中的政策制定》等。

90年代的研究关注公共政策的本质及其理论基点或基本理论问题，这一时期也形成了公共政策研究的基本理论框架。比较有代表性的是关于公共政策基本理论的思考，有学者提出，“公共政策作为政府对社会公共利益的分配，政府通过选择、综合、分配、落实利益，实现政府目标；公共政策与市场机制相比，主要解决的是公平；事实与价值的有机结合，是公共政策分析的基础”[65]。在此基础上，建构起中国公共政策研究的基本理论体系，包括公共政策的基础理论、公共政策分析框架和构成理论、政策过程理论。还有的著作中建构起了包括政策系统、政策过程、政策分析的基本框架。[66]这些成果对公共政策研究和政策科学发展起到了奠基性作用。

（二）公共政策制定过程的研究

对广义政策过程的理论研究。关于政策过程的模型或模式的研究，有些是对西方国家的公共政策制定过程的介绍与分析，有些是对中国公共政策制定模型的研究与解释。有些学者基于地方不同层级政府的政策制定与执行实践，构建出了“决策删简—执行协商”这样一种作为过渡性制度安排的政策过程模型。[67]这种模式适应于现阶段的中国公共政策治理环境，有助于推进部分领域的政策改革。

公共政策制定过程中的公民参与研究。政府是公共政策的当然制定主体。在促进公共政策和决策科学化、民主化发展，提升公共政策质量和有效性的社会要求之下，公共政策制定中的参与主体也应多元化，包括专家参与、相关组织参与、公民参与等。其中，学术界讨论比较多的是公共政策制定过程中的公民参与，涉及公民参与公共政策制定的重要性、价值取向、理论基础，参与过程中的问题与困境或影响因素，进一步扩大和推进公民参与的途径和对策建议。[68]这一类的研究受到国外研究的影响比较大，例如，美国学者研究的在政府决策过程中发展公民参与的策略和路径，包括获取信息、公民参与决策的会议形式、政府与公民的合作关系等，[69]对国内学术研究产生了影响，这本著作多次被一些文章引用。

另一类是着眼于政府的决策中走群众路线，应注重民意表达，也是政府一直要求的了解民情、集中民智、集思广益。中共十七大报告指出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”[70]。这也是此类研究的重要实践背景。公共政策制定中的民意表达是政策制定的重要基础，有的学者针对存在的问题提出“从观念变革、制度建设和具体操作这三个层面来探寻有效策略”[71]；有的则是分析了当代中国政府公共决策中公民参与的现实基础、公民参与能力等问题。[72]

（三）公共政策执行过程的研究

一个政府公共政策的生命力在于其执行力。公共政策如何得到有效执行，成为公共政策议题研究中的组成部分。对地方政府在公共政策执行中存在问题的探讨，大多数学者认为是“上有政策、下有对策”，政府执行不力被认为是一个普遍性问题。这些问题和现象表现形式多种多样，有的是选择性执行，有的是象征性执行，有的是拖延式执行，等等。

继而有些文章对这些政策执行或实施问题的原因解释，并提出公共政策执行问题的解决之道。有些学者认为公共政策有效执行需要一定条件，维护中央政府宏观公共政策的权威性，政策执行人员的效忠国家的信念和遵从法律、维护社会正义的坚定性，对于有效执行法律和公共政策至关重要。有些学者从一些地方案例总结了中国公共政策成功执行的经验，“通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题，减少政策梗阻和政策失真现象，达至公共政策的目标和绩效，这在一定意义上即构成了公共政策执行的中国经验”[73]。还有些学者从政策学习视角分析了政策执行机制。[74]这些都是促进政府有效执行的路径研究。

（四）公共政策评估研究的开展

公共政策评估的研究相比于公共政策其他领域的研究，起步比较晚，发展也比较慢。对20世纪90年代的研究状况，有学者把我国公共政策评估的现状概括为“刚刚处于起步阶段，仍然存在不少问题需要解决，有不少薄弱环节亟待加强”[75]。21世纪头10年，公共政策评估实践和研究都在进步。“总体来说，在中国，随着政策科学理论与实践的发展，科学的政策对经济发展和行政效能的巨大推动作用，使得政府日益重视政策评估对决策科学化、民主化的重要作用，并在实践过程中鼓励政策评估。但另一方面，中国的政策评估还不规范、不完善，而且受到较多人为因素影响，包括评估主体、评估的标准、评估方法等等。”[76]

关于实践中的政府公共政策评估的对策，政策评估标准问题是公共政策评估理论的重要内容之一，学界围绕这一问题的争论见仁见智。有的学者认为，科学的公共政策评估体系至少包括三个维度，形式维度、事实维度、价值维度，共同构成一个三位一体的逻辑体系。[77]有些学者针对公共政策的经验主义评估方法的缺陷，提出了加强公共政策的价值评估。政策评估不仅是对公共政策效益、效率这些客观指标的评价，还应该是一个对政策价值进行综合判断的政治行为。公共政策价值评估研究理应成为公共政策评估研究不可缺失的向度，构建起公共政策价值评估框架。

当前和今