第四节 公务员制度研究

公务员制度的建设是我国改革开放以来干部人事制度的重要改革，是政权建设、政治制度建设的重要领域。我国行政管理学界对此视为重要议题开展多层面研究，取得了丰硕的理论研究和政策研究成果。



一 人事行政管理的研究


我国一直重视人事行政和人事管理制度的研究与发展。20世纪80年代，原劳动人事部的行政管理科学研究所召开了人事制度改革理论工作座谈会，对人事管理制度向科学化、系统化和法制化方向发展提出了积极建议。1982年国家劳动人事部成立人才资源研究所和1984年成立行政管理科学研究所；在此基础上，1994年国家人事部正式成立中国人事科学研究院，致力于人事制度改革、公务员管理、人才队伍建设、人才资源开发及公共行政等研究，推动了人事行政领域改革的发展。

20世纪80年代，行政管理的基本研究架构中，人事行政已是一个组成部分，任何行政管理实践、具体政策执行都离不开具体的人。不过这一时期成果很少，主要是人事管理的基本概况，强调了人事行政管理的重要性。人事行政管理是现代国家行政管理的重要内容，也是国家行政管理的核心与关键。人事行政管理水平和效率的高低，直接影响着社会主义建设事业的成败和中华民族的兴衰。[104]该成果还提出了人事行政管理的基本指导原则，包括服务原则、选贤任能原则、依法管理和效率原则，并且介绍了人事行政管理的录用、任用、培训、交流、考核、监督、奖惩等一系列主要环节。

关于人事行政的研究，邓小平的《党和国家领导制度的改革》是具有标志性的讲话，成为人事行政管理实践和研究的重要指导思想。有研究提出了人事行政管理法制化，要建立健全人事行政管理法规体系。对人事行政改革与发展的研究，“作为政府行政实践领域之轴心的人事行政的革新，更是成为关键中的关键——因为任何公共行政决策的推行莫不依赖于一定的行政主体”[105]。较早系统研究人事行政理论和实践的成果是《人事行政学》，注重基础理论研究；[106]还有中外比较研究，对各国公共人事管理包括人事管理制度和原则、体制和政府职位体系等内容进行了比较分析。[107]

2000年以来，有些研究强调从人事行政管理向公共人力资源管理转变。这是人事管理改革的一种思路，顺应政府治道变革，强调公共人力资源管理，必须以人力资源开发作为人事工作中心环节。[108]公共人事行政的研究范式，“价值是公共人事行政的核心，需要在不同的具体制度设计中运行，而环境则是价值与制度产生与变迁的外生变量，因此要在这三个要素构成的范式中进行研究”[109]。



二 公务员管理改革和公务员制度建设


1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，公务员制度正式诞生，徘徊了多年的干部分类制度迈出了重大一步。从此人事制度改革步伐加快，进入一个全面、系统、深层次改革发展阶段。1995年，国务院提出了人事制度改革的新思路以及建立健全公务员制度的要求。1997年，中共十五大报告中提出，深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。这都是促进人事行政与公务员制度研究的重要实践背景与社会需求。

（一）公务员制度和立法的宏观层面探讨

中共十三大报告明确指出：“当前干部制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。”建立国家公务员制度，成为政治体制改革的一项重要内容和崭新课题。学者们研究论证建立公务员制度和立法的重要性。“建立公务员制度是改革我国干部人事制度和分类管理的主要一环。公务员制度所借助的法律形式是公务员法。”[110]建立公务员制度需要建立科学的分类管理体制，实行依法管理和公开监督。[111]

有一些成果探讨了国家公务员制度建设的一些具体内容，包括国家干部与公务员的关系、职位分类、考试录用、考核、晋升、职务任免、培训、交流、调动、奖惩、工资福利、监督管理等方面。[112]在我国建立公务员制度的起步阶段，要从我国国情出发，不仅要总结和继承我国干部人事制度中的优良传统和优势，还要借鉴发达国家公务员制度中的一些有益成果，为我国的公务员制度建设服务。建立和实行国家公务员制度，必须坚持贯彻和体现鼓励竞争的原则、注重实绩的原则；然后从公务员管理的一系列环节上完善各项制度，并且加强公务员管理机构的建设。[113]

（二）公务员制度研究的扩展

1993年实施《国家公务员暂行条例》，此后一系列相关领域的公务员具体制度规范出台，1994年人事部颁布《国家公务员考核暂行规定》,1995年颁布《国家公务员奖励暂行规定》,1996年颁布《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》,《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》。到2005年，十届全国人大十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》,2006年1月1日开始施行，这是中国第一部干部人事管理领域的综合性法律，是我国公务员制度化发展史上具有标志性的重大事件。

反映在学术研究成果中，除了一系列不同版本的教材与专著，[114]对公务员各项具体制度的研究不断增多。其中90年代的一项代表性成果，是从社会历史条件和社会经济结构中去寻找公务员制度产生与演变的原因及其发展规律，提出了公务员制度的一般性理论，公务员制度产生的共同条件是根源于市场经济的人才分流机制、适度的政府职能和健全的法制。[115]还有的介绍和比较了英国、美国、法国、德国、日本等发达国家的公务员制度以及其他发展中国家的公务员制度，[116]这对于中国的公务员制度建设和完善具有借鉴意义。

1.公务员考评与激励制度研究

公务员制度在我国全面推行，随之而来的最大问题是如何考评。考核培训工作是公务员制度的重要环节，而考核与激励密切相连，因此对考核与激励制度的研究比较多。比较早的观点认为，“由于考评结果将直接与公务员的职位利益挂钩，因此考评方法科学与否，对整个公务员制度改革的成败，将产生关键性的重要影响”[117]。也有提出“把考核结果直接与公务员的奖惩、升降、工资调整等效益挂钩来体现，只有考核反映和实现了它的经济价值与社会效用，才能起到激励的管理功用”[118]。不过，更多还是在讨论激励机制的要素或基本原则性问题。

关于公务员法律法规，有些建议是出台单项配套法规，包括公务员行政处分、转任调任、工资福利等。2005年《公务员法》出台前后，有一些对公务员法立法的重要性、指导思想和原则、中国特色和制度创新等的解读性文章，但理论深度欠缺。

2.公务员职位分类改革研究

科学的职位分类是公务员管理的基础，是一个需要解决好的重要问题。在分类时应将专业技术类、行政执法类从综合管理类职位中区分出来；领导职务是所有类别职位的共有职务，各类别的专有职务分别在各类职