以就业评估强化公共投资与重大项目的就业导向

方长春

【关键词】就业 公共投资与重大项目 就业评估

【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A

“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”是党的二十大报告提出的“增进民生福祉，提高人民生活品质”的重要措施之一。充分发挥公共投资与重大项目在带动就业方面的作用，对于促?高质量充分就业具有重要作用。近年来受国内外经济形势变化，特别是受疫情影响，我国就业形势相对严峻，“稳经济”“保就业”成为从中央到地方各级党委和政府工作的重中之重，但当前公共投资和重大项目直接带动就业的作用尚未充分凸显。建立就业评估机制以强化公共投资和重大项目的就业导向是实施就业优先战略的本质要求，既离不开政府治理理念的转变，也离不开政府治理体系和治理能力的进一步完善和提升。

公共投资与重大项目的就业效应

公共投资与重大项目对经济社会运行有着多重影响效应，对就业促进也有着多重影响效应。就其对就业的影响而言，既包含间接效应，又包含直接效应；既包含总量效应，也包含结构效应；既包含积极效应，也可能包含消极效应。

公共投资和重大项目对就业促进的间接效应指的是，通过政府主导的投资项目、基础设施建设等推动产业发展、激活社会投资和消费等提振经济的方式对就业发挥的促进作用。而直接效应指的是公共投资和重大项目在项目建设和运行过程中对就业的直接吸纳作用。近年来受全球经济低迷和疫情影响，加大公共投资以降低失业率的做法成为全球各经济体的主要政策措施之一。总量效应指的是公共投资与重大项目通过直接或间接方式带来的就业岗位规模的扩大。结构效应指的是公共投资与重大项目对就业结构产生的影响，这种影响可以是有意识的，也可以是无意识的，其中有意识的影响指的是政府通过设定投资方向和构成的方式影响一个国家或地区的产业结构和经济结构，进而影响劳动力市场的供需结构。譬如，美国出台的《2022年芯片和科学法案》虽然旨在通过提供数百亿美元促进美国半导体的研究和制造，但其中有很多条款涉及到相关的人才培养和半导体制造等行业劳动力的培育。党的二十大报告提出“促进高质量充分就业”，这既离不开劳动力市场需求结构的优化，也离不开劳动力供给结构的优化。以政府投资的方式引导劳动力市场供需结构变化，不仅有着提升国家和地区经济竞争力的积极意义，对于优化和提升劳动力供给的结构和质量，特别是对青年劳动力的培育也有着积极意义。

公共投资和重大项目对就业促进的积极效应得到了普遍认可，但如果投资项目定位不当，也可能产生消极影响。所谓的消极影响可以从两个角度来理解：一是从政府投资与非政府投资的关系及其对市场秩序影响的角度；二是从用工替代及其示范作用的角度。从第一个角度来看，由政府主导的公共投资和重大项目主要限定于市场不能有效配置资源的、具有公益性和外部效益的公共领域。对这些领域的投资有利于改善经济和社会运行的基础，这也是各国通行的做法。在市场成熟度高、竞争激烈的领域，公共投资和重大项目的介入则可能会影响市场秩序、挤压社会资本生存空间，甚至打压民营资本的信心，最终通过影响经济秩序而伤及就业。为了避免政府主导的公共投资和重大项目对市场秩序可能带来的不良影响，特别是避免在竞争性领域对民营资本的挤压，公共投资和重大项目往往涉及的是基础建设等领域，或因具有外部性或风险性而社会资本不愿或难以介入，但对国计民生又有着重要影响的领域。国务院出台的并于2019年7月1日开始施行的《政府投资条例》明确指出：“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”从第二个角度来看，如果公共投资和重大项目涉及的是智能化、自动化程度高的领域，或者说劳动替代率较高的领域，那么不仅无助于直接的就业促进，而且还会因政府主导项目的示范引领作用，带动相关行业劳动替代率的增加。因此，除了基于技术创新和引领需要，公共投资和重大项目不应盲目聚集于资本密集型和技术密集型领域，在就业形势相对严峻的时期应更多地侧重于劳动密集型领域。此外，即便是那些基于技术进步和创新引领需要的政府主导项目，也要从技能型人才培育的角度赋予其责任，以引领和优化人力资源的供给与配置。

公共投资与重大项目直接就业效应的优先性

公共投资与重大项目直接就业效应的优先性是由当前就业形势所决定的。尽管公共投资与重大项目对就业促进有着多重效应，但在特定时期应根据经济社会运行的实际情况，侧重发挥其特定效应。就业问题不仅是民生问题、经济问题，更是社会问题，甚至是政治问题。国外的经验表明，失业率的上升不仅影响民生，而且也会影响社会的稳定。近年来受国内外经济形势变化，特别是受疫情影响，我国就业形势特别是青年等重点人群的就业形势相对严峻。国家统计局数据显示，全国城镇调查失业率在2022年上半年一度上升至6.1%，下半年虽有回落，但大多在5.5%及以上。在就业形势相对严峻的背景下，重点人群的就业问题尤其突出。2022年7月份，16—24岁城镇青年失业率为19.9%。同年，全国高校毕业生规模达到了1076万人。尽管大多数高校的毕业生年终去向落实率达到了九成以上，但其中包含了相当比例的灵活就业、自主创业、公益性岗位或见习、实习等非稳定性或临时性岗位。

2022年国务院及相关部委密集出台“稳就业”相关政策措施，各地也结合实际积极出台各种形式的“稳就业”“保就业”措施，各类政策工具做到了“能用尽用”。通过各方共同努力，2022年我国就业局势总体稳定。随着经济的逐步回暖，2023年我国就业形势将进一步趋于平稳，但就业的总量压力和结构性矛盾依然存在，并且随着高校毕业生规模的持续增加（2023年高校毕业生规模预计将达1158万人），青年等重点人群的就业压力仍不容小觑。在这样的现实背景下，发挥公共投资与重大项目直接带动就业的作用，在当前有着紧迫性。值得注意的是，发挥公共投资和重大项目的直接效应也日益得到党中央的高度重视。2022年7月5日国务院办公厅转发的国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》、2023年1月10日国家发展改革委出台的《国家以工代赈管理办法》等，就是发挥公共投资和重大项目的直接就业效应的最好例证。

公共投资与重大项目直接就业效应的优先性是实施就业优先战略的本质要求。就业是民生之本，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持在推动高质量发展中强化就业优先导向，深入实施就业优先战略，推动我国就业工作取得历史性成就。党的二十大报告强调：“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。”简言之，就业优先政策就是强调经济发展的就业导向，将就业问题置于宏观政策层面，财税政策、金融政策、产业政策等的出台和实施要优先考虑就业问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“坚持经济发展就业导向，健全就业目标责任考核机制和就业影响评估机制。”国务院印发的《“十四五”就业促进规划》指出：“

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